Momentos económicos… e não só

viver acima das possibilidades (2)

3 comentários

Num texto recente explorei o argumento em que à necessidade de ajustamento no padrão de consumo privado não corresponde necessariamente uma situação de consumo desmedido e injustificado face ao enquadramento económico que estava presente. O elemento crucial que motiva o actual ajustamento no consumo das familias é a falha da economia em conseguir aumentos de produtividade que sustentem crescimento económico. O passo seguinte é perceber o que se passou do lado do estado e do lado das empresas.

Começando pelo estado. O estado tem, nas suas funções económicas, objectivos que não podem ser prosseguidos de forma individual: estabilização macroeconómica, resposta a falhas de mercado e redistribuição de rendimento são as que me parecem fundamentais. O formato exacto de como cada destes objectivos é alcançado (ou se tenta alcançar) influencia todos os outros e também a capacidade de o conseguir alcançar. Todos estes objectivos implicam alguma forma de despesa pública, pelo que é necessário obter receita. No campo da obtenção da receita, o estado possui o poder coercivo de obrigar a contribuições por parte da população e das empresas.

Parte dos problemas actuais da economia portuguesa resultam da má utilização destes quatro elementos. A estabilização macroeconómica passou, em dado momento, a ser sinónimo de grandes obras públicas, sem quase cuidar dos seus efeitos sobre a economia. A resposta a falhas de mercado serviu de pretexto para uma intervenção extensa do estado como empresário, mas sem correr os riscos de ser empresário (ou seja, falhar, falir e sair). A redistribuição de rendimento implica desequilíbrios que precisam de ser compensados, mas cujo verdadeiro efeito foi sempre sendo adiado. E quando se fala em redistribuição de rendimento, tem-se que pensar nas funções de seguro (por exemplo, apoio no desemprego), mas também nas pensões, além dos óbvios mecanismos de apoio a falta de rendimento.

Estas despesas públicas têm que encontrar contrapartida no crescimento da receita fiscal (entendida em sentido lato) ou na emissão de dívida pública. O crescimento da receita fiscal, para taxas de imposto constantes depende do crescimento da economia. Aumentos das taxas de imposto dão um aumento da carga fiscal num ano, mas não garantem a capacidade de crescimento dessa receita de forma sustentada se não for crescimento da economia subjacente. A emissão de dívida por seu lado gera compromissos de pagamento de juros e de pagamento do empréstimo que serão factor de aumento da despesa pública futura. A solução de emissão de dívida depende de haver alguém que esteja disposto a comprar a essa dívida, na expectativa do retorno de juros que terá essa cedência de fundos. Quando uma destas contrapartidas falha, ou é compensada pela outra ou tem que ocorrer uma redução de despesa pública. No caso português, com a falta de crescimento económico mas aumento da despesa pública, a compensação por emissão de dívida foi possível durante algum tempo, mas agora torna-se necessário outro factor entrar em campo.

O estado ficou também refém das expectativas de crescimento da economia que existiam há uma década atrás não se terem materializado. Contudo, o estado contribuiu de forma activa para que o crescimento da economia fosse menor do que poderia ter sido. Não o fez com esse objectivo claro, mas acabou por ser esse o efeito. Para esse papel do estado contribuiu, a meu ver, em parte um efeito de crowding-out – o financiamento do estado por emissão de dívida tem que incluir as actividades das grandes empresas públicas, dos grandes investimentos e das parcerias público-privadas que atraíram fundos para investimentos e actividades de pouco retorno produtivo, a nível nacional, a nível regional e a nível local, e que se adivinharia à partida serem de pouco retorno produtivo.

Com o argumento de “regulação de mercados”, o estado conseguiu também justificar uma actividade quase empresarial mas sem defrontar os riscos e os incentivos que esses riscos criam para a eficiência que o sector privado tem que enfrentar. A “fuga” à própria burocracia acumulada de décadas (séculos) do estado pelo próprio estado gerou estruturas paralelas (institutos públicos, por exemplo; empresas multimunicipais, etc.) que só adicionou complexidade e despesa.

Toda esta evolução deixa o estado com problemas para cumprir os seus objectivos base. Por exemplo, na gestão macroeconómica que interage com as funções de seguro face à ocorrência de desemprego, é natural que as despesas aumentem por essa via, o que deveria ser compensado por menor despesa futura, nos ciclos bons da economia. Mas se nesses ciclos bons, as maiores receitas são usadas para gerar maior despesa, então rapidamente a função de estabilização intertemporal deixa de ser possível.

Adicione-se a estes factores de dentro do funcionamento do estado o facto de as entidades privadas se terem apercebido, conscientemente ou não, que o poder coercivo do estado, via regulamentação e regulação ou via sistema fiscal, é uma fonte de garantia de receitas, que lhes permite uma vida sossegada, sem os riscos inerentes à concorrência privada. E é sempre fácil apresentar a protecção, mais ou menos explícita, de uma empresa ou actividade como sendo de interesse público ou merecendo esse apoio. Sobretudo quando o estado tem (ou tinha) a capacidade de remeter facilmente para o futuro os custos inerentes, recolhendo as vantagens no momento imediato. A construção de auto-estradas é sempre justificável pela acessibilidade do e ao interior. A recuperação de edifícios municipais é justificável pela dignidade das funções. A construção de piscinas é justificável pela redução das desigualdades de equipamentos (mesmo que depois não funcionem). A concessão de benefícios fiscais é justificável pela importância da indústria ou sector para o desenvolvimento da economia e para a protecção do emprego em determinadas regiões. A imposição de taxas obrigatórias que revertem a favor de empresas é justificável pelo serviço público (chegando-se mesmo ao ponto, como já assinalaram algumas pessoas, de se ter a cobrança de IVA sobre taxas criadas pelo próprio estado). Só falando nos benefícios é fácil as entidades privadas estabelecerem contratos e relações com o estado que na verdade constituem formas implícitas e indirectas de usarem o poder coercivo do estado para assegurarem as suas receitas, frequentemente com a vantagem de com maiores custos conseguirem também maiores receitas.

Desta forma, o estado foi criando com o passar do tempo toda uma teia de despesas e compromissos que são de decisão própria nalguns casos mas que noutros casos constituem “direitos” cedidos a privados sobre as suas receitas (daí a dificuldade com as parcerias público-privadas, por exemplo; ou com as dívidas assumidas perante fornecedores extra-orçamentos das entidades).

Dentro deste quadro, pode-se dizer que o estado “viveu acima das possibilidades”? em certa medida, sim, o estado claramente foi além das suas funções normais, e sucessivos governos deixaram-se arrastar para a “função” de “grande planeador social que iria transformar e revolucionar mentalidades, trazendo o progresso e felicidade a todo o país e a todos os portugueses”. Acresce que os portugueses em geral, não excluindo daqui a maioria do tecido empresarial, vê no estado a protecção e a responsabilidade por todos os eventos. Se há uma seca, é o estado que tem de dar seguro; se há um negócio que falha, é por falta de apoio do estado. É raro ouvir-se alguém dizer que o seu negócio falhou porque a ideia afinal não era tão boa assim, ou porque não se empenhou o suficiente, ou porque simplesmente teve azar no momento e condições. E assim o estado foi alargando a sua intervenção para áreas menos naturais muitas vezes por solicitação de grupos da própria sociedade portuguesa e da economia.

 

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Autor: Pedro Pita Barros

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa

3 thoughts on “viver acima das possibilidades (2)

  1. O raciocínio parece-me interessante. Mas fico com uma dúvida: como explicar neste contexto o facto do investimento público ter diminuído de forma constante desde o início da década de 2000, até mínimos em % do PIB que só tínhamos na década de 70? Parece-me que o problema não foi a escolha de investimento com efeitos preversos na economia. Houve mesmo uma falta de investimento quando a economia estava em crise. Será que uma parte da despesa usada com subsídios de desemprego na última década não teria um maior efeito multiplicador se permitisse um nível de investimento público forte com efeitos contracíclicos? Bem sei que nem todo o investimento público é igual, mas…

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  2. Tiago,
    a questão do investimento não é sobretudo de esforço de investimento. Há um problema fundamental de retorno do investimento realizado, nomeadamente do investimento público. O trabalho do António Afonso e do Miguel St.Aubyn (aqui: http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp864.pdf) mostra que o esforço de investimento em Portugal baixou na última década, mas também baixou nos outros países da OCDE.

    Com a cautela devida, Afonso e St.Aubyn dizem que o investimento público tem uma estimativa pontual de impacto sobre o PIB positiva, mas o intervalo de confiança contém o valor zero, o que significa que não podemos rejeitar a hipótese de esse impacto ser nulo. O que se traduz numa taxa de retorno no investimento público marginalmente negativa.

    Este mesmo problema de falta de retorno no investimento era já apontado por Vitor Bento num dos seus livros.

    Ou seja, embora o seu argumento de substituição de tipo de despesa pública pudesse ter algum potencial, as medições empíricas sugerem que não seria assim. Ao que teríamos ainda de juntar os efeitos distributivos dessa substituição.

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  3. Pingback: Viver acima das possibilidades | Mãos Visíveis

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