Momentos económicos… e não só

Sextas da reforma – primeira sessão

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Na passada sexta feira, 20 de Setembro decorreu com a intervenção de Kristina Lundqvist,  “qualidade e utilidade da informação financeira na administração pública” a primeira sessão de um ciclo de conversas entitulado “sextas da reforma“, sobre a reforma do estado.

Para quem não teve a possibilidade de estar presente, deixo aqui as impressões directamente do meu bloco de notas:

Introdução prévia à apresentação, realizada por Teodora Cardoso: Parlamento português aprova mais de 40 000 dotações de despesa, muitas de pequeno montante; na Suécia o valor é de 540, no Reino Unido de 450 e em França 256. O nível de granularidade de informação tem que ser muito grande para estas aprovações todas. Não contribuem para a transparência nem para a disciplina orçamental. E as mais de 40 000 dotações de despesa estão sempre a ser alteradas (não por votação no Parlamento, mas envolvem um processo consumidor de tempo). Gastam-se recursos sem haver realmente gestão das despesas. Há um enviesamento deficitário no sistema orçamental uma vez que se baseia numa previsão de receita normalmente optimista, mas a despesa fica logo inscrita, mesmo que a previsão da receita não se venha a verificar. A autorização do limite de aumento da dívida pública é também bastante generoso, permitindo acomodar a redução da receita que gera défice face a uma despesa que se realiza na mesma. Este enviesamento é reforçado pela perspectiva anual das decisões, uma vez que muita despesa tem implicações para os anos seguintes. A situação sueca é radicalmente diferente. Na Suécia há pragmatismo e organização. Não há improvisação no orçamento e por isso tem-se algo a aprender com esta experiência sueca.

Apresentação de Kristina Lundqvist

Procuram ter informação financeira de boa qualidade a tempo e para múltiplos fins. O organismo sueco é o National Financial Management Authority, (SVE).

A Suécia tem dívida pública sobre PIB à volta dos 40%, resultado em parte do enquadramento orçamental estabelecido nos últimos 20 anos.

O orçamento de estado sueco tem 23 áreas de despesa, monitorização mensal da despesa e em 2000 houve a fixação de um objectivo de excedente orçamental. A informação financeira produzida pelo SVE inclui a monitorização mensal do orçamento do estado, a publicação trimestral de estatísticas financeiras e a publicação anual de contas consolidadas.

Os utilizadores da informação financeira são: Parlamento, Ministério das Finanças, entidades estatísticas, instituto para a investigação, bancos, etc.

Os relatório são tornados disponíveis publicamente. Publicam previsões actualizadas trimestralmente.

Têm rotinas de produção de informação estabelecidas para cada mês, envolvendo reporte dos organismos governamentais, processamento da informação e publicação mensal dos resultados.

As estatísticas financeiras incluem as receitas, as despesas por tipo de despesa e as despesas por objectivo.

O relatório de consolidação das contas do governo central é apresentado no Parlamento até 15 de Abril de cada ano.

A recolha e consolidação dos dados financeiros é feita a partir de 230 organismos com sistemas contabilísticos separados, a base de dados central agrega tudo. A ESV garante a qualidade dos dados. Dão depois informação financeira agregada nas várias dimensões.

A base de dados é parte de um sistema de informação de maior dimensão, usado para o estabelecimento do orçamento do estado. A ESV tem a seu cargo a gestão e manutenção deste sistema de informação.

Como assegurar a qualidade dos dados? Regras claras e divulgadas, treino e formação, auditoria e outros controles.

Sobre as regras contabilísticas, vão desde uma lei orçamental global até orientações e manuais, as regras são obrigatórias para os diferentes organismos governamentais. As excepções têm que ser solicitadas e adoptadas. O que não estiver dentro destas regras tem como referência as regras de contabilidade utilizadas no sector privado.

Oferecem formação, conferências e orientação – apesar das semelhanças com o sector privado, há a necessidade de promover informação e formação (cursos, seminários, conferencia anual, newsletter, FAQ colocadas no sítio de internet). Também respondem a emails e telefonemas que lhes sejam dirigidos.

As conferencias são financiadas por pagamentos dos participantes.

Há auditoria da informação financeira. Uma auditoria externa pelo Swedish National Audit Office, e uma auditoria interna (os organismos públicos de maior dimensão têm que possuir uma auditoria interna). As auditorias internas são apoiadas pelo ESV.

Produzem um rating da gestão financeira. Reflecte em que medida a prática de cada organismo está de acordo com os princípios contabilísticos. Têm 26 questões em práticas e rotinas de resposta dada pelos próprios e 17 questões respondidas pelo ESV.

As previsões trimestrais são sobre receitas e despesas, limita da despesa e objectivo de excedente orçamental. Os ministros não têm capacidade para intervir no ESV, fazendo com que as previsões tenham credibilidade. As previsões são realizadas até 2017 (neste momento) e envolvem 14 pessoas, com especialização numa área especifica para ter o conhecimento necessário para fazer a previsão.

Têm como objectivo de excedente orçamental 1% do PIB, calculo em média do ciclo económico, para evitar políticas pró-cíclicas. É difícil definir e medir o que é ciclo económico e sobre o valor de excedente de 1% tem havido discussão sobre ser demasiado elevado.

O sistema foi desenvolvido desde meados dos anos noventa e foi evoluindo gradualmente. Não sendo perfeito vai sendo aperfeiçoado com o tempo.

Comentários e debate; perguntas e respostas.

Há iniciativas em curso em Portugal para rever brechas no processo orçamental.

Revisão do processo orçamental: tem que se automatizar um bom processo. O nível de detalhe exigido dispersa a atenção e tem impacto na “qualidade de vida” dos organismos e na responsabilização da sua actividade.

A conta geral do estado tem 8000 páginas. Transferiu-se o foco prospectivo de gestão para o retrospectivo da inspecção.

Perspectiva de inicio de controlo: sistemas de informação – há passos a dar na integração desta função. Há diferentes níveis de agregação (atomização) para diferentes organismos. Há que melhorar.

Na Suécia a maioria das funções sociais está nas autarquias. Como é integrada a despesa das autarquias no orçamento do estado? As autarquias também têm uma regra de orçamento equilibrado que é verificada, apesar de serem um sector autónomo.

O governo central faz transferências para as autarquias? E que percentagem do PIB? Sim, o dinheiro é transferido para as autarquias. É um valor substancial.

Como é que a organização da administração pública está especificada? O que significa um organismo ser responsável perante o conselho de ministros? Um ministro não pode alterar dotações orçamentais? A reafectação de verbas de um organismo para outro dentro do mesmo ministério tem que ser aprovado em conselho de ministros. É uma decisão colectiva. Dentro do mesmo organismo não pode alterar dotações orçamentais com um fim específico.

Quem fornece as previsões macroeconómicas para que as previsões orçamentais sejam compatíveis com elas? O ESV faz as previsões macroeconómicas.

Qual a base para estabelecer o limite da despesa? Qual é a regra seguida? O limite é estabelecido em termos nominais e com três anos de avanço. É proposto pelo Governo, tendo em conta o objectivo de variação da dívida, o crescimento da economia, a inflação, bem como a tendência histórica.

Os limites da despesa cobrem toda a despesa, incluindo os financiados de outra forma? Apenas incluem o que é financiado por impostos.

Comentário: decorreram oito anos entre o início e o estabelecer do enquadramento orçamental. É um processo que leva muito tempo. É preciso uma visão partilhada entre governo, níveis de administração e actores políticos. É necessário um compromisso político durável e capacidade institucional para aplicar. Em Portugal tem-se falhado nas diversas tentativas. Falha-se na visão partilhada. Falha-se na capacidade do Ministério das Finanças.

Qual o grau de autonomia e independência na produção das previsões pelas várias instituições? Não existe coordenação entre instituições na produção de previsões.

Que grau de centralização existe e/ou é desejável na recolha a partir dos sistemas de informação dos vários organismos? É um problema ter tantos sistemas de informação. Muitos dos organismos têm sistemas similares. Organismos muito pequenos adquirem fora. Começaram há um ano a experimentar um serviço partilhado que fará a contabilidade de um universo alargado de organismos. Mas a responsabilidade permanece com o organismo.

É feita revisão dos limites de despesa? Os limites normalmente não sofrem alteração. Até agora só foram revistos uma vez e no sentido de os baixar, quando a atual coligação de direita iniciou funções governativas na Suécia.

(alterado a 25 de Setembro de 2013)

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Autor: Pedro Pita Barros

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa

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