Momentos económicos… e não só

6ªs da reforma: Controlo da execução orçamental do Estado

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Decorreu na sexta, 4 de abril, a sessão das sextas da reforma conduzida por Orlando Caliço (texto disponível aqui). Aqui ficam as minhas notas da sessão, em bruto como é hábito.

Num resumo rápido, propõe-se tratar o tema na perspectiva do gestor do orçamento. Como ponto de partida, o reconhecimento de que os resultados da execução orçamental não são bons, em geral, apesar de muito coisa boa que tenha sido feita. Onde tem havido novidades? Sobretudo na informação disponível, mas esse trabalho assenta no mesmo esquema de análise das contas públicas, olhando para variações homólogas. A visão consolidada não consegue encontrar o que se passa a nível das instituições.

A questão é como fazer um controlo orçamental num contexto de descentralização. A criação de dívida por falta de controlo orçamental é uma forma de uns actores lançarem impostos futuros sobre toda a sociedade. A informação sobre a situação financeira é repetidamente contestada, o que mostra um problema de credibilidade de contas. As instituições não disponibilizam informação adequada no decurso do ano. Não é uma preocupação existente.

A centralidade da responsabilidade no ministério das finanças não garante os objectivos. É uma herança que não se adequa às necessidades actuais. Pensar que se controla centralizando não levará a um melhor controlo. Hoje em dia, a maior fatia da despesa cabe à administração autónoma. A gestão “micro” das finanças públicas no Ministério das Finanças é ineficiente, conduz à desresponsabilizaçãoo nos ministérios sectoriais, desperdício e descontrolo orçamental.

Lições: Necessidade de consenso nacional sobre consolidação orçamental; articulação entre processo orçamental e controlo da execução; Exige liderança política, continuidade e capacidade de comunicação.

Os ministros sectoriais não são responsabilizados politicamente pela execução do seu orçamento. Quando as surpresas se concretizam já é tarde para implementar medidas de correcção. As alterações orçamentais recaem sobre o Ministério das Finanças e não são defendidas pelos ministros sectoriais na resposta pelo que sucede aos seus orçamentos. O sistema de cortar na despesa via “não libertação de cativos”, cortes nas dotações, proibição de assunção de novos compromissos não tem funcionado, além de penalizar quem realizou esforços.

Uma nova proposta e como implementar: a execução de qualquer orçamento é sempre um exercício de risco. Uma prioridade deverá ser identificar as áreas de risco e definir o processo de vigilância. O controlo efectivo da execução orçamental exige disponibilidade de informaçãoo sobre objectivos e incentivos para a tomada de medidas adequadas para um ajustamento dos recursos orçamentais no decurso do próprio ano. Sistema de controlo reforçada, em quatro linhas: 1) responsabilização política – ao nível dos ministros de cada pasta; 2) modelo organizativo – identificação de um responsável pela execução do orçamento do ministério, que seja o único que se relacione com a DGO; preparação de uma síntese mensal do relatório de avaliação da execução orçamental e perspectivas, apresentada pelo ministro das finanças ao conselho dos ministros – processo sistematizado e sem cedências. 3) sistema de informação – cabe às entidades executoras a principal responsabilidade, e devem ter a lista de riscos para a execução; todas as instituições devem ter uma síntese da situação orçamental e perspectivas, uma página A4, publicada com regularidade (mensal? Talvez seja demasiado frequente…) 4) incentivos ao cumprimento – ministros têm que assegurar dentro das verbas dos seus ministérios quaisquer derrapagens que ocorram; ministro deve defender no parlamento reforços de verba se forem necessários (e não o ministro das finanças); responsabilização acrescida para evitar sobre-estimação de receitas que justificam despesa que depois permanece mesmo que as receitas não se materializem; em casos de desvios persistentes, a entidade seria sujeita a “auditoria permanente”, ou quase em função da gravidade; esta regime substituiria até que os responsáveis pela gestão assegurassem que a situação estava ultrapassada.

O gestor de nível mais elevado da instituição assumiria pessoalmente a responsabilidade pelos valores reportados, no sentido de garantir que eles incorporam toda a informação conhecida na entidade e falhas graves neste domínio seriam obrigatoriamente objecto de auditoria ao sistema de controlo interno da entidade. É um sistema segundo Orlando Caliço para funcionar em paralelo ao que existe actualmente, não substitui os mecanismos existentes.

Desta informação seriam calculados indicadores de aviso prévio: a) indicador do desvio face ao valor do orçamento; indicador do perfil de risco intertemporal das previsões; indicador da qualidade das previsões; divida a fornecedores em % da despesa efetiva total orçamentada; aplicações financeiras em % da despesa efetiva total orçamentada.

Como implementar? Começar por selecionar zonas de risco, e começar por essas áreas. Identificar principais entidades e variáveis associadas ao risco. E conforme for resultando vai-se alargando. Iniciar pelas áreas mais difíceis. Conhecer se as entidades têm capacidade de previsão e sabem o que está a acontecer. O modelo obriga a alguma consistência na gestão.

Comentário de Manuela Proença [DGO]

–       modelo de partilha de responsabilidade – necessária a concertação entre MF e ministérios sectoriais; crescente flexibilidade no âmbito de cada programa orçamental, com poderes de gestão para as tutelas sectoriais; adoptar opções de política que viabilizem as poupanças esperadas inicialmente para cada programa; relação entre processo orçamental e execução orçamental – importante quando está a fazer o planeamento de medidas de consolidação orçamental. Quem vai fazer e quem vai acompanhar cada programa.

–       Sobre a responsabilização, os responsáveis são avaliados pelas realizações politicas e não são avaliados pelo cumprimento dos orçamentos; não existe uma cultura de quantificação de objectivos nas políticas públicas e confronto desses objectivos com os recursos disponibilizados; avaliação custo – benefício das iniciativas deverá ter maior ponderação nos modelos a adoptar; há muitos factos consumados que é necessário evitar; mecanismos ex-ante às medidas serem tomadas. O MF deve ser uma parte activa na valorização dos encargos financeiros esperados com as novas iniciativas políticas. Procedimentos subjacentes à decisão sobre novas iniciativas.

–       Instrumentos de gestão orçamental – existência de margens de contingência é um instrumento necessário; hoje em dia são feitas por cativos específicos, e dotação previsional. Gestão orçamental deixou de ser feita por duodécimos desde 2013. Quanto à lei dos compromissos, reduzindo o seu âmbito de aplicação, deixam de existir processos de autorização de despesa; tem dúvidas sobre universos variáveis ao longo do tempo de incidência da lei; há compromissos da lei que têm de ser mantidos como disciplina – não podem ser assumidos compromissos se não existirem fundos disponíveis. Sobre as alterações legislativas, há que fazer uma avaliação da legislação existente e sobre as consequências de uma alteração no sentido da proposta. As sucessivas alterações não são normalmente sujeitas a avaliação da situação anterior.

–       divulgação do trabalho da DGO no acompanhamento da execução orçamental – o modelo que está a ser aplicado tem características próximas ao modelo proposto; intenção de reforçar partilha de informação e objectivos, envolvendo as entidades no objectivo que tem de ser cumprido; reforçar o acompanhamento ao nível do programa orçamental, antecipando riscos e medidas correctivas para os mesmos. Contempla previsões mensais por programa, e análise dos desvios entre execução e previsão. Acompanhamento dos pagamentos em atraso e dos incumprimentos em termos da lei dos compromissos. Reuniões mensais de acompanhamento. Em 2014, ajustamentos para maior envolvimento dos responsáveis sectoriais na análise da execução orçamental, melhorar previsões, analisar desvios. Estas análises são feitas ao nível da entidades. Os desvios são qualificados em função da sua natureza (excesso, poupança ou carry over). Cada entidade produz um relatório mensal. A DGO elabora um relatório para a tutela. Registaram uma melhoria na qualidade das previsões no último ano, em praticamente todos os programas orçamentais. Houve ganhos no cumprimento da lei dos compromissos. O modelo implementado pelo MF está a ter impacto no acompanhamento dos ministérios. É um processo de mudança dos comportamentos que deve ser valorizado. A consolidação do modelo é limitada pelos sistemas de informação de suporte e pela capacidade técnicas das entidades que o têm de aplicar.

–       Quanto à publicitação da informação, tem-se avançado. O boletim da DGO tem alargado a informação publicada (em âmbito institucional e variáveis publicadas).

 

Comentário de Rui Nuno Baleiras [CFP]

A execução orçamental em perspectiva – regularidade estatística, enviesamento deficitário: tendência para que as acumulações de dívida tendam a dominar (défices mais frequentes que superavit).

Será que a chave está na melhoria do processo de controlo? Sim, mas não é suficiente. Esta discussão é apenas uma parte do que é necessário para contrariar a tendência para os défices.
Antes da execução deve existir planeamento, depois execução, depois avaliação. Estas três fases têm que ser vistas como interdependentes. E há aspectos de ligação ao longo do tempo. Há uma natureza de médio prazo que não pode ser negligenciada.

Há um jogo estratégico no triângulo institucional – Ministério das finanças, ministérios sectoriais e assembleia da república não tem interesses alinhados. Há guerras de “silos”. Jogo de “gato” e “rato” entre as instituições deste triângulo. Ícones irracionais que pensam em termos de despesa.

Desafio a vencer: do antagonismo à cooperação.

Falhas de consistência estratégica: necessidade de estratégia económica e estratégia orçamental. Divórcio entre planeamento estratégico e políticas sectoriais.

As estratégias não amarram suficientemente a execução dessas estratégias.

Gestão das finanças públicas: mudança de paradigma – 7 ingredientes – estratégia económica e orçamental coerentes entre si; avaliação e revisão regulares de políticas públicas; regras de disciplina orçamental; âncoras plurianuais para a despesa pública (ou tectos de despesa a serem respeitados)-  equilíbrio entre objectivos conflituantes –sustentabilidade das finanças públicas, eficácia das políticas públicas e eficiência na gestão dos serviços públicos; contabilidade patrimonial a sério, integrada com contabilidade de fluxos de caixa; identificação e gestão de riscos orçamentais; gestão da execução orçamental (em lugar de controlo orçamental) – aspecto onde a proposta de orlando caliço entronca.

Observações sobre o conteúdo da proposta de OC – incentivos correctos, com descentralização e responsabilização – concorda com as linhas gerais da proposta.

Desconforto com alguns aspectos da proposta: a) não devemos adicionar uma nova camada de reporte sem antes avaliarmos a utilidade e a consistAvaliar a capacidade dos serviços para reportarem.tabilidade caçdo. A consolidaçimento da lei dos compromissos.  perfil de riscoência das camadas existentes. Avaliar a capacidade dos serviços para reportarem. Já há demasiados reportes, e toda a informação pedida acaba por ser prestada pelos serviços. São produzidos 195 reportes por 400 entidades ao longo do ano, qual a capacidade de usar esta informação pelao DGO.

Observações de conclusão: Pensar numa abordagem mais qualitativa em vez de abordagem quantitativa. Criar grande armazém de dados. Tornar o sistema de registo contabilístico dos serviços a fonte informativa para as entidades com deveres de acompanhamento de execução. Integração de plataformas. Retomar a sugestão de Luís Morais Sarmento de centralizar a gestão financeira de cada ministério numa única unidade, em vez da fragmentação actual.

Comentários da discussão geral:

Portugal tem problema crónico de indisciplina orçamental. O problema não está na legislação (contém os elementos de boa gestão orçamental, estão previstos os vários instrumentos internacionalmente apontados). Para onde orientar a atenção? Procedimentos orçamentais desadequados da dimensão da Administração Pública, em todas as fases – planeamento, execução e avaliação. O modelo apresentado responde a uma necessidade imediata, mas não resolve o problema de fragmentação orçamental, é necessário pensar a médio prazo nessa reformulação. Falta de capacidade técnica e de gestão no ministério das finanças; remunerar adequadamente os recursos humanos existentes.

Três questões: a) foi feita a discussão na óptica da despesa, há que olhar para o que se produz e resultados do que se produz em termos de funcionamento do sector público; b)  Sobre a legislação, não se dá importância devida na aprovação da legislação há que olhar para os custos presentes e futuros que são criados por iniciativas legislativas (são um foco de desvios orçamentais); c) Fim das cativações – a existência de cativações desresponsabiliza os serviços, e retira uma autonomia de gestão que é fundamental.

Dois comentários: a)  palavras na responsabilização de políticos, ministros e deputados e afastamento do controlo exaustivo do MF de tudo; é possível fazer com o modelo político existente?; b)  Pareceu estar ausente a administração, tudo se parece passar a nível político; é necessário contar com o papel de uma administração que está correntemente anulada, sem ela não se conseguirá alterar a situação actual. Suscita o problema do relacionamento entre os políticos e a hierarquia da administração.

Algumas questões: a) as soluções concretas são duas tabelas de indicadores – num deles é sobre as dívidas contraídas, parte das receitas vão ser aplicadas para pagar dívidas contraídas anteriormente; ter também a parte do orçamento que é usada para satisfazer compromissos anteriores; b) ser possível completar os quadros propostos por Orlando Caliço com a informação que é já recolhida; c) grande parte dos objectivos estão na óptica de contas nacionais, enquanto a proposta é na óptica de contabilidade patrimonial. É preciso uma tabela de conversão entre as duas ópticas.

Autor: Pedro Pita Barros

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa

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