Momentos económicos… e não só

sobre “uma década para Portugal” (7)

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A quarta medida tratada no relatório tem um titulo longo “política social mais equitativa: um sistema de pensões sustentável através de um compromisso intergeracional estável e maior eficácia e rigor nas prestações redistributivas”.

Esta medida é mais um título para várias propostas que são feitas.

São introduzidos os objectivos de um sistema público de segurança social: 1) garantir benefícios que por falha de mercado a “provisão privada é insuficiente ou inexistente”; 2) coesão e equidade social; 3) crescimento económico sustentável.

Destes não é óbvio que o “crescimento económico sustentável” seja um objectivo para o sistema de segurança social. Diferente é dizer que qualquer sistema de segurança social tem que ser compatível com ter-se um crescimento económico sustentável. E colocando a questão em termos de falhas de mercado, é esperado que sejam detalhadas quais são as falhas de mercado em causa.

Na discussão da parte das pensões, a discussão é confusa e optou por não discutir outras opções que têm sido apresentadas (ver aqui por Jorge Bravo e aqui por Margarida Corrêa de Aguiar).  Mesmo que fosse para discordar, era bom ter a sensação de que as propostas são inseridas dentro da discussão que tem ocorrido em Portugal sobre este tema das pensões.

Aliás, o próprio exemplo de formação de pensões adopta a versão mais simples de considerar contribuições que se acumulam a taxa zero. Tomando esse exemplo, se para 217 euros de contribuição para pensões por mês (3038 euros por ano, ignoremos a inflação), resulta uma acumulação directa de 121 520 euros em 40 anos, se houver uma taxa de retorno de investimento de 2% por ano, o valor total é de 183 501 euros, e a pensão nos 20 anos seguintes em vez dos 433 euros são 539 euros. Mas se a taxa de retorno de investimento das contribuições for de 3% ao ano, então o valor acumulado é 229 069 euros, e a pensão mensal 608,93. Porquê perder tempo com estas contas? porque demonstram a importância que pode ter a forma como são investidos os valores descontados para pensões.

E curiosamente como logo a seguir se diz que “o sistema é gerido com um princípio de repartição”, então estas contas deveriam ser irrelevantes, com ou sem taxa de retorno, porque num sistema de repartição o que interessa são os fundos recolhidos em cada momento para pagar as pensões desse mesmo momento. Aliás, só no sistema de repartição se tornam relevantes para a sustentabilidade a evolução do número de contribuintes, a contribuição média, o número de pensionistas e a pensão média. Apesar de antiga, uma das melhores discussões sobre fundamentos dos sistemas de pensões estão em Feldstein e Liebman (no Handbook of Public Economics, versão draft aqui).

O problema central das pensões (e da sustentabilidade do sistema) não é da arquitectura financeira e sim dos fundamentos reais subjacentes. Os direitos a uma pensão são um direito sobre a produção realizada na economia em cada ano. Se essa produção varia, mas os direitos a pensões são fixos, significa que são os trabalhadores a suportar todo o risco dessas flutuações. Quando as pensões não são muito elevadas, os pensionistas são poucos e a economia tem tendência de crescimento ainda que com flutuações, o custo de colocar todo o ajustamento nos trabalhadores não é muito elevado. Quando a economia não cresce, quando a pensão média aumenta e quando o número de pensionistas é elevado, o ajustamento sobre os trabalhadores torna-se mais extremo e daí a ter que pensar em mecanismos de partilha do risco macroeconómico entre todos, incluindo pensionistas, tem que passar a ser encarado. Essa partilha de risco é de algum modo automática num sistema de capitalização (em que cada um desconta e com isso constrói o valor da sua pensão, que será maior ou menor consoante o rendimento dos fundos em que são aplicados os seus descontos – e que é a forma de pensar inerente à caixa apresentada na página 37 do relatório). Num sistema de repartição, terão que ser pensados outros mecanismos.

Em Portugal, numa das reformas anteriores do sistema de pensões foi introduzido um factor de sustentabilidade, mas esse factor que ajusta a pensão ao risco da esperança de vida, não acomoda as flutuações macroeconómicas. Daí que a proposta venha falar na revisão do factor de sustentabilidade. Mas não será suficiente – se o factor de sustentabilidade é usado apenas para definir a pensão, não consegue ajustar a pensão a flutuações posteriores das condições macroeconómicas. É necessário pensar na melhor formulação, até porque a capacidade de reacção a condições adversas é diferente quando se está em idade activa ou quando se está reformado.

Não haverá soluções simples, e qualquer solução terá que passar por uma explicação cuidada e pela criação de mecanismos de ajustamento adicionais, mesmo para quem estiver já reformado, face à variabilidade das condições macroeconómicas. Um exemplo, apresentado anteriormente neste blog há dois anos e com discussão das implicações para Portugal, está aqui.

As propostas são, neste ponto, muito vagas – “significativo reforço das taxas de actividade e emprego” é algo que se quer fazer igualmente por outras razões, e se fosse fácil e se soubesse como, já teria sido feito; “gestão reformista do sistema de pensões” não quer dizer nada quanto às opções a tomar. Não há uma definição de que riscos se quer cobrir. De que forma se quer cobrir. De onde estão as falhas de mercado do funcionamento privado que justificam a intervenção. De porque é que a intervenção pública consegue resolver onde há falhas de mercado (partir da hipótese que a intervenção pública consegue sempre resolver problemas de falhas de mercado não é apropriado).

A ausência de comentário ou discussão de outras propostas que têm sido apresentadas para reflexão, a mistura de vários conceitos, e o tom geral desta secção têm que ser resolvidas com propostas mais concretas e quantificadas. Basta pensar que a segurança social e dentro desta as pensões são um dos maiores elementos das despesas pública actuais.

Pela sensibilidade do tema e pelas várias discussões e propostas alternativas existentes, o que está no relatório é claramente insuficiente para se perceber cabalmente que proposta é feita, porquê e com que consequências.

Autor: Pedro Pita Barros

Professor de Economia da Universidade Nova de Lisboa

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